1921 Anayasası olarak Türkiye anayasa hukuku doktrininde öğretilen metnin, esasında gerçekten bir anayasa mı yoksa anayasa değişikliği mi veyahut bir kanun mu olduğu bu makalenin cevaplamaya çalışacağı soru (n) olacaktır. Makalemizin ilk bölümünde 1921 anayasa değişikliğine giden yolu, ikinci bölümde ise 1921 anayasa değişikliği hükümlerini ve son bölümde ise sorumuzun cevabını vermeyi ümit ediyoruz.
1921 Anayasa Değişikliğine Giden YolMevcut anayasa hukuku literatüründe 1921 Anayasası olarak adlandırılan düzenlemenin hukuki olarak ne şekilde adlandırılabileceği kendisine verilen isimden (Teşkilat-ı Esasiye Kanunu) yola çıkacak olursak bunun bir kanun olduğu kanaatine varmamız gerekir. Fakat bu düzenleme ve o dönemde yaşanan olaylara yakın bir şekilde bakacak olursak bu kanaatin tartışılmasının gerekli olduğu görülecektir. O zaman 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu nedir? Eğer verilen ismi kabul etmeyerek anayasa diyebilir miyiz? Eğer anayasa denilemeyecekse, 1921 hukuki belgesi ne anlama gelmektedir?
Bilindiği üzere 30 Ekim 1918, Mondros Mütarekesinden sonra galip devletler işgal hareketlerine başlamıştır. Mustafa Kemal Paşa 22 Haziran 1919’da Amasya Tamimini (vatanın tamamı ve milletin istiklalinin tehlikede olduğunu, İtilaf Devletlerinin İstanbul’daki hükümeti çalışamaz hale getirdiğini ve acilen Erzurum’da bir kongre toplanmasını istemiştir) yayınlamıştır. 23 Temmuz-7 Ağustos 1919 tarihleri arasında Erzurum Kongresi yapılmış ve Beyanname (İstanbul Hükümeti görevini yapamazsa, Kongre toplantı halinde değilse heyet-i temsiliye geçici bir hükümet kuracağı ifade edilmiştir) yayınlanmıştır. 4-11 Eylül 1919 tarihleri arasında Sivas Kongresi yapılmıştır. Yayınlanan Beyannamede (İstanbul Hükümetinin Meclis-i Milliyeyi hemen toplaması ve ayrıca Milli Kongre toplantı halinde değilse bir Heyet-i Temsiliyenin kurulup faaliyette bulunacağı) ifade edilmiştir. Bunun üzerine Osmanlı Hükümeti 7 Ekim 1919 tarihli İntihab-ı Mebusan Kararnamesini çıkarmış ve buna göre Aralık 1919’da seçimler yapılmıştır. Son Osmanlı Mebusan Meclisi 12 Ocak 1920’de toplanmış ve İstanbul işgal tehditi altındayken 28 Ocak 1920’de Misak-ı Milli Kararını kabul etmiştir. 16 Mart 1920’de İstanbul işgal edilmiştir. 17 Mart 1919 tarihinde Mustafa Kemal Paşanın imzasıyla yayınlanan intihabat (seçim) tebliği (Tanör’e göre Kazım Karabekir Paşanın Ankara’da bir ulusal meclis toplanması teklifine binaen, BT, s. 230) yeni meclise milletvekillerin seçilmesini istiyor. Her livadan beş kişi seçilecektir. İstanbul’dan Meclis-i Mebusandan gelecek üyeler de seçilmiş üye olarak kabul edilmiştir. 18 Mart 1920’de Meclis son toplantısını yaparak çalışmalar ara verme kararı almıştır. 19 Mart 1920’de Mustafa Kemal Paşa, Heyet-i Temsiliye adına bir tamim yayınlayarak önemli yetkileri haiz bir meclisi Ankara’da toplantıya çağırmıştır. 11 Nisan 1920’de Damat Ferit Paşa Meclis-i Mebusanı feshettirmiş, milletvekillerinin mebusluk sıfatı sona ermiştir. İşgal altında olduğu için İstanbul Hükümetinin bu kararı geçerli sayılmamıştır. Lozan’da da tasdik edilen hükme göre 18 Mart 1920’den itibaren İstanbul Hükümetinin icraatı geçersizdir. [Ali Arslan hocama bu uyarısı için teşekkürlerimi sunarım].23 Nisan 1920’de Büyük Millet Meclisi ilk toplantısını Ankara’da yapmıştır. Yaklaşık 9 ay sonra da 20 Ocak 1921’de Teşkilat-ı Esasiye Kanunu kabul edilmiştir (Kemal Gözler, Türk Anayasa Hukuku, Ekin Kitapevi, Bursa, 2000, s. 45-46). Büyük Millet Meclisi üyeleri iki seçim ve üç şekilde Meclise gelmekteydi: Meclis-i Mebusan için 1919 yılı sonunda yapılan genel seçimle, Mustafa Kemal Paşa’nın Ankara’da toplanacak meclis için yaptığı çağrı uyarınca seçilenler ve bir de Malta Adası’ndan sürgünden gelenler. Meclis, ilk açıldığında 115 milletvekili vardı, fakat daha sonra bu sayı 18 Ağustos 1920’de 365’e ulaşmıştır. Nihayetinde ise tam üye sayısı belirli bir hale gelmemiştir. Meclis 28 Sayılı kararla Malta’da sürgünde bulunan mebusların da mebus ödeneklerinden faydalanmalarını kabul etmiştir. Esasında böyle bir hükme gerekte bulunmamaktaydı. Çünkü bu kişiler zaten mebustular ve Malta’ya sürülmüşlerdi. 61 Sayılı kararla Meclis 27 Ekim 1920 tarihinde İstanbul Meclisinden gelenlerin artık Meclis üyesi sayılmayacağına karar vermiştir. Daha ilginç olan ise 7 Haziran 1920 tarihli 4 sayılı kanunla Sivas’ta geçici bir Temyiz Mahkemesi kurulmasıdır. 21 sayılı 11 Eylül 1920 tarihinde ise İstiklal Mahkemeleri, 7 mahkeme olarak Meclis içinden seçilen 21 üyeyle kurulmuştur (BT, s. 231-232, 243).
4 Eylül 1920 tarihinde Tokat Mebusu Nazım Bey 89 oya karşı 98 oy ile İçişleri Bakanı olarak Meclis tarafından seçilerek görevine başlamış ve Mustafa Kemal Paşa’yı ziyarete gitmiş, Paşa onu kabul etmemiş ve istifaya mecbur etmiştir. (EÖ, s. 16). Nazım Beyin İçişleri bakanlığı iki gün sürmüştür.
1921 Anayasa Değişikliğinin Hükümleri18 Eylül 1920 tarihinde Bakanlar Kurulu (İcra Vekilleri Heyeti) Meclis Genel Kuruluna “Teşkilat-ı Esasiye Kanunu Layihası” sunmuştur. Tasarı 31 maddedir (Ergun Özbudun, 1921 Anayasası, AKDTYK, Atatürk Araştırma Merkezi, Ankara, 1992, s. 19). Özel komisyonun (Encümen-i Mahsus) hazırladığı rapordan sonra 18 Kasım 1920’de görüşmeler başlamıştır. Kabulünde adi kanunlar için var olan süreçler takip edilmiştir. Gözler ’in de ifade ettiği gibi Teşkilat-ı Esasiye Kanununun kabulünde 1876 Kanun-i Esasi’nin anayasa değiştirilmesi usulüyle ilgili 116. Madde de yer alan üçte iki (2/3) çoğunluk kuralına uyulmamıştır (KG, s. 47). Hal böyle olunca adından anlaşılacağı üzere bu yürürlükte olan 1876 Kanun-i Esasi’ne göre bu bir kanundur denilebilir. Gözler’e göre “1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu bir asli kurucu iktidar olayıdır. Bu hukuk dışı ve fiili bir iktidardır. Hukuk boşluğu ortamında çalışır. Yeni bir anayasa yapma yetkisine sahiptir. Yaptığı anayasa geçerlidir.” Gözler bir adım daha ileri giderek 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu ile çatışan 1876 Kanun-i Esasi hükümlerinin zımnen ilga edildiği sonucuna varılması gerektiğini, ayrıca Kanun-i Esasi hükümlerinin anayasal niteliklerini yitirdiği ve adi bir kanun hükmü haline dönüştüklerinin kabul edilmesi kanaatindedir (“devrimlerin etkisiyle anayasızlaştırma,” Anayasa da yargı, temel hak ve hürriyetlere ilişkin hiçbir hüküm de yer almamaktadır. Bu metinde bir devlet başkanlığı makamı da yoktur. Toplam 23 maddenin 14 maddesinin yerel yönetimlere (madde 10-23) ayrılması da Gözler’e göre hayret vericidir. Bakanların seçimini düzenlemeyen bu Anayasa, nahiyelerin idare heyetlerinin nasıl seçileceğini bile düzenlemiştir. (KG, s. 48, 49, 51, 52, 53). Esasında Birinci Meclis mebusanlarının asıl derdinin saltanatın devamı değil, vatanı kurtarmak olduğu, Meclis görüşmelerinde yer alan doğrudan demokrasinin araçlarından olan halk girişimi taleplerinden de anlaşılabilir. Fakat günümüz kaynaklarında bu gibi hususlarda çok ciddi tahrifatlar yapıldığı gözükmektedir. Oysaki Meclis görüşme kayıtlarına bakıldığında bu tavır net bir şekilde görülecektir.
Milli Mücadele kazanıldıktan sonra 30 Ekim 1922 tarihli ve 307 sayılı Meclis Kararıyla Osmanlı Devleti’nin sona erdiği ve Türkiye Hükümeti’nin onun yerine geçtiği ilan edilmiştir. 1-2 Kasım 1922 tarih ve 308 sayılı Meclis Kararıyla da Saltanat ve Hilafet makamları birbirinden ayrılmıştır. Bu işlemler genel kurul kararıyla yapıldığından kanun değil, parlamento kararlarıdır. Bu kararların kolay alınmadığını ifade eden Gözler, Mustafa Kemal Paşa’nın Meclis’i tehdit ettiğini ifade etmektedir, “Bu bir emr-i vakidir. Mevzu-i bahs olan; millete saltanatını, hakimiyetini bırakacak mıyız, bırakmayacak mıyız? Meselesi değildir..Bu, behemehâl olacaktır..Fakat ihtimal bazı kafalar kesilecektir.” (KG, s. 53, 54).
1 Nisan 1923 tarihinde Büyük Millet Meclisi kendi çıkarmış olduğu 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu’na aykırı bir şekilde üçte iki çoğunluk aramadan basit çoğunlukla seçimleri yenileme kararı almıştır. Seçimler, Haziran-Temmuz 1923’te yapılmıştır. Birkaç bağımsız aday dışında Mustafa Kemal Paşa’nın belirlediği adaylar seçimleri kazanmıştır. Cumhuriyet’te ikinci Meclis tarafından 29 Ekim 1923 tarihinde 364 sayılı kanunla Teşkilat-ı Esasiye Kanununda yapılan değişiklikle kabul edilip ilan edilmiştir. Cumhurbaşkanlığı makamı oluşturulmuştur. Meclis hükümeti sisteminden uzaklaşılarak parlamenter sisteme yaklaşılmıştır. 3 Mart 1924 tarihinde 431 sayılı kanunla Hilafet kaldırılmıştır. Ayrıca bu kanunla Halife ve Hanedanın diğer mensupları sürgün edilmiştir. Kanunun 3. Maddesine göre bu kişilere ülkeyi terk etmeleri için 10 günlük süre verilmiştir. 4. Maddeye göre ise vatandaşlık sıfatı ve hakları kaldırılmıştır. (KG, s. 54, 55, 56).
1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu: Anayasa mı, Anayasa Değişikliği mi, Kanun mu?Mahmut Koloğlu, 1921’i Üçüncü Meşruiyet olarak kabul etmektedir. Bu düşünce ise bizi nihayetinde Teşkilat-ı Esasiye Kanununun bir Anayasa Değişikliği olduğu noktasına götürmektedir. Koloğlu’nun gerekçeleri hiçte azımsanmayacak şekildedir: Mustafa Kemal Paşa’nın demeç ve genelgeleri olmak üzere pek çok belge, Nisab-ı Müzakere Kanununun 1. Maddesi, Büyük Millet Meclisi’nin gayeleri arasında saltanat ve hilafet makamlarının kurtarılmasını kabul etmiştir. Mustafa Kemal Paşa, bu meclise Kurucu Meclis (meclis-i müessisan) adını vermek istediği halde yakın arkadaşlarının uyarısıyla bundan vazgeçmiştir. TBMM üyeleri kendilerini Meclis-i Mebusan’ın devamı olarak görmekte ve Kanun-i Esasiye bağlılık içinde hareket etmekteydiler. Koloğlu ayrıca şunu da not etmektedir; bazı resmi belgelerde Zat-ı Hazret-i Padişahı ve Hanedan-ı Saltanat (Geçici Bütçe Kanunu Gerekçesi), Osmanlı Hükümeti, Devlet-i Aliyye, Memalik-i Şahane ve Osmanlılar gibi adlar ve deyimlerin geçtiğini belirtmektedir. Rejim değişikliğine yönelen bir “meşrutiyet parlamentosu” olarak görev yaptığı kabul edilmektedir (M. Koloğlu, Üçüncü Meşrutiyet, s. 147-155’ten aktaran Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, YKY, 19. Baskı, Mart 2010, İstanbul, s. 244).
Özbudun’a göre; “Osmanlı Devleti ve Türkiye Cumhuriyetinde, milli iradeyi layıkıyla temsil eden bir meclis tarafından yapılmış olan tek anayasa, 1921 Anayasasıdır. 1876 Kanun-i Esasisi, padişah tarafından atanmış bir komisyonca hazırlanıp, padişah fermanı ile ilan edilmiştir. 1924 Anayasası, tek parti egemenliğinin kurulmaya başladığı ve örgütlü bir muhalefetin mevcut olmadığı bir meclisçe yapılmıştır.1961 ve 1982 Anayasalarını hazırlayan Kurucu Meclisler de, genel oya dayanan bir seçimle oluşmuş yasama organları değildir.” (EÖ, s. 2-3). Oysaki TBMM ve üyeleri kendilerini Meclis-i Mebusan üyesi gibi görüp ve Kanun-i Esasiye bağlılık içinde hareket etmekteyken ve de saltanat ve hilafet makamlarının kurtarılması bir amaçken, buna olsa olsa bir anayasa değişikliği denilebilir. Aynı mantık düzleminden yola çıkarak devam edecek olursak, o zaman mevcut bir anayasa varken rejim değişikliği yapılmasını içeren anayasa değişikliklerine yeni anayasa adını mı vereceğiz. Nitekim 1909 İkinci Meşrutiyet anayasa değişiklikleri de yeni bir anayasa değil anayasa değişikliği olarak adlandırılmıştır. 1982 Anayasası yürürlükteyken, günümüzde yapılan 2017 Anayasa Değişikliği de bir rejim değişikliğini içerdiği halde hiç kimse bugüne kadar 2017 anayasası tabirini kullanmamıştır. Özetle, mevcut bir anayasa yürürlükteyken yapılan değişiklikler olsa olsa bir anayasa değişikliği olarak adlandırılabilir. Ayrıca, 1921 anayasa değişikliğinin kabulünde özel bir yetersayı da aranmamıştır. Teşkilat-ı Esasiye Kanunu diğer kanunlar gibi aynı usullerle kabul edilmiştir.
Sonuç: Kanaatimizce, 1921 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, şeklen bir kanundur. Çünkü adi kanunların kabulü usulüne göre kabul edilip yürürlüğe girmiş ve kendisinin adi kanunlardan üstün olduğunu ifade ve ilan eden bir madde metnine de yer vermemiştir. 1876 Kanun-i Esasi’nin çelişmeyen hükümlerinin devam ettiğini tüm anayasa hukukçuları kabul ettiğine göre, sonradan yapılan bu değişiklik olsa olsa bir anayasa değişikliği olarak adlandırılabilir. Bu anayasa değişikliğinde zaten yargı, temel hak ve hürriyetlere ilişkin hiçbir hükmün yer almaması da bu bakış açısını desteklemektedir. Çünkü bu konularla ilgili hükümler zaten 1876 Kanun-i Esasi’de yer almaktadır. İçeriğine bakıldığında bu metnin rejim değişikliği ve anayasayı değiştiren yeni düzenlemeler getirdiğinden (1909 Değişiklikleri gibi) bahisle 1867 Kanun-i Esasi’nin yürürlükte olduğu dönemde yapılmış olan bir anayasa değişikliğidir.ü
ü