Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Mutabakat Metni’nin yasama ve yürütme organları açısından getireceği yenilikleri Gelecek Partisi İnsan Haklarından Sorumlu Genel Başkan Yardımcısı Prof. Dr. Serap Yazıcı kaleme aldı.
Önceki yazımda 28 Şubat 2022’de kamuoyuna açıklanan Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem Mutabakat Metninin (GPSMM) Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin yol açtığı sorunlara ilişkin tespitlerine yer vermiş; bu çalışmadaki Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem kavramıyla ne tür bir siyasal yapının amaçlandığını açıklamaya çalışmıştım. Bu yazımda ise GPSMM’nin devletin temel organlarını güçlendirmek amacıyla yasama ve yürütme organları yönünden içerdiği yeniliklerin neler olduğuna değineceğim. Müteakip yazımda GPSMM’nin yargı ile temel hak ve hürriyetlere ilişkin yeniliklerine yer vereceğim. GPSMM’nin Güçlendirilmiş Parlamenter Sistemin Temel Esasları başlığı altında biri
Devletin Temel Organlarının Güçlendirilmesi; diğeri
Demokratik Hukuk Devletinin Güçlendirilmesi olmak üzere iki alt bölüm yer almaktadır. Devletin Temel Organlarının Güçlendirilmesi yasama, yürütme ve yargı organları bakımından ayrı ayrı ele alınmıştır.
Metinde etkili ve katılımcı bir yasama organı yaratabilmek için aşağıdaki hedeflere yer verilmiştir:
1.Türkiye Büyük Millet Meclisi’ne Giden Yolların Demokratikleştirilmesi
- GPSMM, toplum iradesinin TBMM’ye daha etkili ve kapsayıcı olarak yansımasını hedeflemektedir. Bu maksatla halen yüzde 10 olan ülke barajının yüzde 3’e indirileceğini vaat etmektedir.
- Öte yandan temsilde adaleti sağlayan bir seçim modeli olan nispi temsil sisteminin kabul edileceği vurgulanmıştır.
- Yurtdışında yaşayan vatandaşlarımızın Meclis’te temsilini sağlamak amacıyla yurtdışı seçim çevreleri oluşturulacağı belirtilmiştir. Ne var ki yurtdışı seçim çevrelerinin nasıl oluşturulacağı, yurtdışında yaşamakta olan yurttaşlarımızın oylarının sandalyeye ne şekilde dönüştürüleceği somutlaştırılmamıştır. Bu husus, ayrıntılı bir Seçim Kanunu düzenlemesini gerektirmektedir.
- Parti içi demokrasiyi güçlendirmek ve siyasi partilerin örgütlenme ve ifade hürriyetlerini garanti etmek amacıyla Siyasi Partiler Kanunu’nda köklü değişiklikler yapılacağı beyan edilmiştir. GPSMM’ye göre “siyasi partiler hakkındaki yasal mevzuat ve yaptırım hükümleri, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi içtihatları ve Venedik Komisyonu raporları gibi Avrupa Konseyi standartları ışığında, çoğulcu demokrasinin güvencesini oluşturacak biçimde yeniden düzenlenecektir.”
- Siyasi parti faaliyetlerinin demokratik esaslara uygun olarak şekillenmesini sağlayan önemli hususlardan biri, siyasi partilerin finansmanıdır. Bu maksatla GPSMM’de “siyasetin finansmanı şeffaflık, denetlenebilirlik ve seçim harcamalarının saydamlığı ilkeleri çerçevesinde ayrıntılı biçimde” düzenleneceği vaat edilmektedir.
GPSMM, toplum iradesinin TBMM’ye daha etkili ve kapsayıcı olarak yansımasını hedeflemektedir. Bu maksatla halen yüzde 10 olan ülke barajının yüzde 3’e indirileceğini vaat etmektedir.
- Öte yandan siyasi partilere hazine yardımının da bugünküne kıyasla daha hakkaniyetli esaslara bağlanacağı vurgulanmaktadır. Toplum iradesinin parlamentoya yansımasını sağlayan siyasi partilerin güçlendirilmesi, bu kurumlara hazine yardımı yapmayı gerektirmektedir. Halen yürürlükte olan 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu, son genel seçimlerde geçerli oyların yüzde 3’ünü alan siyasi partiler için hazine yardımı yapılacağını düzenlemektedir. GPSMM ise bu yardımı son genel seçimlerde geçerli oyların en az yüzde 1’ini alan partilere sağlamayı vaat etmektedir. Bu, siyasi partiler arasında eşit rekabeti sağlayacak makul ve hakkaniyetli bir taahhüttür.
2.Yasama Faaliyetlerinin Etkinleştirilmesi
- GPSMM, TBMM çalışmalarının çoğulculuk ve katılımcılık esasına göre şekillenmesini sağlamak, muhalefetin yasama faaliyetlerindeki etkinliğini arttırmak amacıyla yeni bir Meclis İçtüzüğü hazırlanacağını vaat etmektedir. Bu, isabetli bir vaattir. Çünkü halen yürürlükte olan TBMM İçtüzüğü, 1961 Anayasası döneminde yürürlükte olan Millet Meclisi İçtüzüğüdür.
Hatırlanacağı gibi 1961 Anayasası, Millet Meclisi ve Cumhuriyet Senatosu olmak üzere iki meclisli bir parlamentoya yer vermişti. Bu meclislerin çalışma usullerini düzenleyen iki ayrı tüzük vardı. Bugün yürürlükte olan ise Anayasamızın geçici 6. maddesinde yer alan hüküm gereğince 1961 Anayasası dönemindeki Millet Meclisi İçtüzüğüdür. Bu hüküm, sivil yönetime geçişi sağlayan ilk seçimlerin yapılmasının ardından kurulacak TBMM, kendi İçtüzüğünü hazırlayana kadar Millet Meclisi İçtüzüğünün uygulanmasını öngörmektedir. O tarihten bu yana geçen 40 yıla rağmen TBMM’nin kendi İçtüzüğünü yapmamış olması hazindir. Dolayısıyla GPSMM’nin yeni bir İçtüzüğün yapımını vaat etmesi isabetlidir. Ne var ki GPSMM’nin İçtüzük değişikliklerinin nitelikli çoğunluk esasına bağlanacağını beyan etmesi, tartışmaya açık bir husustur.
4.Kanun Yapım Süreçlerinin Demokratikleştirilmesi
- GPSMM’de milletvekillerinin kanun yapma sürecindeki etkisini zayıflatan torba kanun yöntemine son verileceği açıklanmıştır. Bu, fevkalade isabetlidir. Çünkü tek bir kanunla yürürlükteki çok sayıda kanunun değiştirilmesini sağlayan torba kanunlar, hukuk devletiyle ve bu ilkenin dayandığı hukukî belirlilik unsuruyla bağdaşmamaktadır. Bu uygulama, hukukçuların dahi yürürlükteki hukuku tespit etmelerini imkânsız kılacak bir karmaşaya yol açmıştır.
- GPSMM, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname yetkisi tanınacağını belirtmektedir. Bakanlar Kurulu bu yetkiyi, yetki kanunu ve Anayasada öngörülen sınırlara bağlı kalarak kullanacaktır. Kanun hükmünde kararnameler, TBMM’nin onayına ve Anayasa Mahkemesi’nin hukuka uygunluk denetimine tâbi olacaktır.
GPSMM’de milletvekillerinin kanun yapma sürecindeki etkisini zayıflatan torba kanun yöntemine son verileceği açıklanmıştır. Bu, fevkalade isabetlidir.
- GPSMM, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemiyle Cumhurbaşkanına tanınmış olan kanunları veto yetkisini ilga edeceğini vurgulamıştır. Böylece evvelce olduğu gibi Cumhurbaşkanına Meclisin kabul ettiği kanunlar üzerinde gerekçeleri belirtilmek suretiyle sadece tekrar görüşülmek üzere Meclis’e iade yetkisi tanınacaktır. Bu da isabetli bir öneridir. Böylece Meclis, iade edilen metni ilk kabulde olduğu gibi basit çoğunlukla kabul edebileceğinden Cumhurbaşkanının yasama alanına müdahalesi mümkün olmayacaktır.
- TBMM komisyonlarının yasama faaliyetlerindeki rolünü daha etkili kılmak amacıyla komisyonların yapısı ve çalışma usulleri değiştirilecektir. Yasama faaliyetlerinin kalitesini yükseltmek amacıyla komisyonlara teknik destek sağlanacaktır. Bundan başka, yasama faaliyetlerini katılımcılık esasına dayandırmak için sivil toplumun komisyonlarla bağı güçlendirilecektir.
4.Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin Denetim Yetkisinin Güçlendirilmesi
- Demokrasinin vazgeçilmez unsurlarından biri, hükümetlerin şeffaf ve hesap verir olmasıdır. Bu ise parlamentolara hükümetleri denetleyecekleri çeşitli vasıtaların sunulmasıyla sağlanmaktadır. Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi ise TBMM’nin hükümetler üzerindeki denetim araçlarından bir kısmını ilga etmiş; bir kısmını ise etkisiz kılmıştır. Böylece şeffaf olmayan, hesap vermeyen, keyfî bir yönetim modeli yaratılmıştır. GPSMM, Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin yürürlükten kaldırdığı sözlü soru yöntemini geri getirmeyi; bu sistemin etkisiz kıldığı yazılı soruyu daha etkili kılmayı vaat etmektedir. Öte yandan Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, hükümet aktörlerinin cezaî sorumluluğunu sağlayan meclis soruşturması yöntemini işletilemez hale getirmiştir. GPSMM ise bu yöntemi etkili hale getirmeyi vaat etmektedir.
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, hükümet aktörlerinin cezaî sorumluluğunu sağlayan meclis soruşturması yöntemini işletilemez hale getirmiştir. GPSMM ise bu yöntemi etkili hale getirmeyi vaat etmektedir.
Bundan başka Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sisteminin ilga ettiği gensoru yönteminin geri getirileceği, hükümet istikrarının korunması için bu yöntemin yapıcı güvensizlik oyuyla birleştirileceği vurgulanmıştır. Yapıcı güvensizlik oyu, Meclis’e yeni Başbakanı belirlemeden mevcut hükümeti düşüremeyeceğini emretmektedir. Böylece yıkmakta birleşen parlamento çoğunluğu yapmakta da birleşmeye mahkûm edilmektedir.
5.Bütçe Hakkının Devredilmezliği
Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi, Meclis’in bütçe kanununu kabul yetkisi aracılığıyla hükümet üzerinde sağlayacağı denetimi de uygulamada sona erdirmiştir. GPSMM, Meclis’in bütçe kanunu üzerindeki yetkisinin güçlendirileceğini, bu yolla hükümetin denetleneceğini vaat etmektedir.
Bundan başka Kesin Hesap Komisyonu’nun kurulması, Sayıştay raporlarının bu komisyona eksiksiz olarak sunulması sağlanacaktır. Bu, gerçekten hükümetlerin vatandaştan topladıkları vergileri keyfî olarak harcamalarını önleyecek önemli bir yeniliktir. Çünkü Kesin Hesap Komisyonu, hükümetin önceki malî yılda vatandaştan topladığı vergileri bütçe kanununda öngörülen hizmet alanlarına harcayıp harcamadığının denetlenmesini sağlamaktadır. Diğer bir deyişle, hükümetin önceki malî yılda topladığı vergilerle harcamaların bütçe kanununa uygunluğunu denetleyerek onu ibra etmektedir. Türkiye’nin en önemli sorunlarından biri ise hükümetler üzerinde bu yönde etkili bir malî denetimin yapılamamasıdır.
İstikrarlı ve hesap verir bir yürütme yaratabilmek amacıyla aşağıdaki hedeflere yer verilmiştir:
GPSMM, klasik parlamenter sistemin özüne uygun bir yürütme modeli öngörmüştür. Böylece yürütmenin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulundan oluşacağı beyan edilmiştir. Ne var ki Cumhurbaşkanı, temsilî görev ve yetkilere sahip olacak; yürütme alanındaki icraî yetkiler Bakanlar Kuruluna tanınacaktır. Bakanlar Kurulu parlamentoya karşı sorumlu olacaktır.
Burada dikkat çeken bir husus, Cumhurbaşkanının görev süresini tamamlamasından sonra aktif siyasete dönemeyeceğinin belirtilmesidir. Bu yasaklayıcı kuralın demokrasinin temel unsurlarından olan seçilme hakkıyla bağdaşmadığı açıktır.
GPSMM, Cumhurbaşkanının görev süresinin 7 yıl olacağını; Meclis’in görev süresinin ise 5 yıl olacağını öngörmüştür. Bu, her iki organın görev sürelerinin örtüşmesini önleyerek Cumhurbaşkanının tarafsızlığını sağlayacaktır. Öte yandan aynı amaçla Cumhurbaşkanının sadece bir kez seçileceği, ikinci bir kez seçilemeyeceği vurgulanmıştır. Nihayet Cumhurbaşkanı seçilen kişinin bir siyasi partiyle bağı varsa o bağın kesileceği de vurgulanarak tarafsızlık garanti edilmiştir.
Burada dikkat çeken bir husus, Cumhurbaşkanının görev süresini tamamlamasından sonra aktif siyasete dönemeyeceğinin belirtilmesidir. Bu yasaklayıcı kuralın demokrasinin temel unsurlarından olan seçilme hakkıyla bağdaşmadığı açıktır. Bir Sayın Cumhurbaşkanı, görev süresi boyunca yetkilerini anayasal sınırlar içinde kullandıktan sonra onun aktif siyasete dönmesinde ne tür bir sakıncanın olduğunu anlamak kolay değildir.
GPSMM yönünden belirtilmesi gereken bir başka husus ise Cumhurbaşkanının istisnaî nitelik taşıyan tek başına yapacağı işlemlerin anayasada belirtileceğinin vurgulanmasıdır. Kanımca bu husus, temsilî yetkileri haiz bir Cumhurbaşkanlığı ile çelişmektedir. Çünkü klasik parlamenter sistem, Cumhurbaşkanına ancak sembolik yetkiler sunmakta; bunun doğal sonucu olarak Cumhurbaşkanının tüm kararlarını Başbakan ve ilgili bakanın karşı-imzasına tâbi kılmaktadır. Bu tür bir sistemde Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği bir işlem bulunmamaktadır. Bu kuralın tek istisnası, Cumhurbaşkanının tarafsız devlet başkanı sıfatından kaynaklanan Başbakanı atama, istifasını kabul etme, kanunları tekrar görüşülmek üzere Meclis’e sunmak gibi yetkilerdir.
GPSMM, Bakanlar Kurulunun kuruluşu ve işleyişiyle yetkileri ve sorumlulukları yönünden klasik parlamenter sistemin gereği olan kuralları tekrarlamıştır.
GPSMM, olağanüstü hal yönetimine geçiş kararının Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından alınacağını belirtmiştir. Kanımca bu usul de metnin yer verdiği temsilî yetkileri haiz Cumhurbaşkanlığı makamıyla çelişmektedir. Kaldı ki olağanüstü halin Cumhurbaşkanı başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu tarafından ilanı, 1982 Anayasasının güçlü bir Cumhurbaşkanlığı yaratmak için benimsediği bir usuldür. Bu nedenle olağanüstü hal ilan yetkisinin Bakanlar Kuruluna tanınması ve Meclis’in onayına tâbi kılınması daha isabetli olacaktır.
GPSMM yönünden vurgulanması gereken en önemli yeniliklerden biri, olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi türüne yer verilmeyeceğinin açıkça beyan edilmesidir. Bilindiği gibi olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamesi, 1982 Anayasa koyucusunun yarattığı bir işlem türüdür. Bu işlemlere yargı bağışıklığı tanınması ve bu yargı bağışıklığının Anayasa Mahkemesi’nin son içtihatlarıyla mutlak olarak değerlendirilmesi, on binlerce yurttaşın ağır ölçüde mağduriyetine yol açmıştır. Bu nedenle GPSMM’nin olağanüstü hal kanun hükmünde kararnamelerine yer vermeyeceğini beyan etmesi, hukuk devletinin güçlendirilmesi yönünden önemli bir yeniliktir.
Altı siyasi partinin genel başkan yardımcıları tarafından dört ay süren toplantılarda hazırlanan ve 28 Şubat 2022’de bu siyasi partilerin liderleri tarafından imzalanan GPSMM’nin diğer yeniliklerine müteakip yazımda yer vereceğim.